Givors, Grigny et la construction de l’aire métropolitaine lyonnaise

Pour Givors et Grigny, l’adhésion représente l’occasion de bénéficier des infrastructures et des compétences communautaires en matière de développement économique, d’urbanisme, de voirie, de collecte des déchets et de transports publics. Pour le Grand Lyon, l’élargissement permet de renforcer son poids face aux grandes métropoles européennes.

L’opération n’est pourtant pas acquise d’avance. Avant la loi du 13 août 2004, une commune candidate devait être mitoyenne d’une commune déjà membre. Millery, située entre Grigny et Vernaison, constituait donc un obstacle potentiel. La commune refuse finalement d’entrer dans le Grand Lyon, notamment par crainte de ne pas peser suffisamment au sein de l’assemblée communautaire et par manque d’intérêt pour les retombées attendues.

Givors et Grigny posent également leurs conditions : elles souhaitent éviter tout impact sur la fiscalité locale et obtenir la reprise de leurs agents communaux. Les conseils municipaux des deux villes se prononcent presque unanimement en faveur du principe de l’adhésion, mais il reste à convaincre les habitants.

À Givors, un référendum est organisé. Les opposants au projet, notamment les partis verts, estiment que les deux communes ont davantage à perdre que le Grand Lyon à gagner. À Grigny, aucune consultation populaire n’est organisée. Les chefs d’entreprise, en revanche, soutiennent activement le projet et font campagne en faveur de l’adhésion. À l’issue de la consultation du 28 octobre 2005, le « oui » l’emporte à 54 %. Un résultat qui constitue un soutien important.

Le 14 novembre, les conseillers communautaires du Grand Lyon approuvent presque unanimement la recevabilité de la demande d’adhésion de Givors et Grigny. Le processus doit néanmoins se poursuivre. Les deux communes délibèrent de nouveau le 28 décembre 2005 et confirment leur volonté de rejoindre la communauté urbaine.

En mai 2006, le conseil communautaire se prononce favorablement, sous réserve de l’accord des deux tiers des 55 communes alors membres et de l’arrêté préfectoral officialisant l’élargissement. Plusieurs communes expriment leurs réserves, mais le conseil municipal de Lyon approuve l’entrée de Givors et Grigny le 19 juin. Les dernières étapes sont rapidement franchies et l’arrêté préfectoral autorisant l’extension du périmètre communautaire est pris en septembre 2006.

Après deux années d’études et de délibérations, l’intégration devient effective le 1er janvier 2007. Ce jour-là, l’arrivée à Givors d’un premier bus aux couleurs des TCL constitue un symbole concret du rapprochement avec l’agglomération lyonnaise. La nouvelle ligne 215 reliant Givors à Vernaison rencontre rapidement le succès auprès des usagers et annonce une montée en puissance de l’offre de transports sur les deux communes.

L’intégration entraîne également une réorganisation institutionnelle. La Communauté de communes de Rhône-Sud, qui réunissait Givors et Grigny, est dissoute. Il faut répartir certains équipements communautaires, traiter les subventions accordées aux associations et dissoudre les syndicats auxquels les deux villes participaient, notamment ceux consacrés aux déchets, aux transports urbains, à l’assainissement et à l’eau.

Le 10 janvier 2007, les deux maires participent à leur premier conseil communautaire. Plusieurs dossiers locaux sont immédiatement pris en compte. Le réaménagement des rues du Moulin et Gambetta ainsi que celui de la place de la Liberté bénéficient d’un budget de 1,5 million d’euros. Le Grand Lyon s’intéresse également aux friches industrielles et aux possibilités de développement économique offertes par le foncier disponible à Givors.

Pour Gérard Collomb, cette intégration doit constituer une expérience susceptible d’inciter d’autres communes à réfléchir à leur propre rapprochement avec l’agglomération. Mais cette perspective ne peut se réaliser qu’en respectant les identités communales. L’enjeu dépasse donc la seule intégration de deux villes : il touche à la construction progressive d’un territoire métropolitain.

Du territoire administratif au bassin de vie

La réalité des échanges économiques, sociaux et culturels dépasse en effet les frontières administratives. Situé au carrefour de quatre départements et structuré autour de deux grandes agglomérations, Lyon et Saint-Étienne, le territoire forme un véritable bassin de vie que le découpage institutionnel ne reflète plus complètement.

Cette situation conduit progressivement les collectivités à rechercher de nouvelles formes de gouvernance et de coopération. L’objectif est de faire correspondre davantage les territoires administratifs avec les pratiques quotidiennes des habitants, les déplacements, les échanges économiques et les besoins en matière d’équipements.

La communauté urbaine de Lyon, d’abord appelée CoUrLy puis Grand Lyon à partir de 1989, regroupe 57 communes après l’arrivée de Givors et Grigny, soit environ 1,6 million d’habitants. Ses compétences ont évolué depuis sa création, mais elles restent principalement liées à l’aménagement urbain, aux services urbains et au développement économique.

Dans le domaine de l’urbanisme, le Grand Lyon intervient notamment sur les documents de planification, l’habitat, le logement social, les espaces publics et les grands équipements d’agglomération. Cette politique s’appuie sur différentes structures spécialisées et sur des documents de planification qui cherchent à organiser le développement du territoire à une échelle dépassant celle de chaque commune.

Penser l’agglomération à l’échelle métropolitaine

Dès la fin des années 1960, l’État commence à réfléchir à une échelle plus large que celle de l’agglomération lyonnaise. L’adoption en 1969 du schéma de l’OREAM, l’Organisme régional d’études et d’aménagement de l’aire métropolitaine, marque une étape importante.

Pour la première fois, le développement urbain est envisagé à l’échelle d’un espace métropolitain associant Lyon, Saint-Étienne et Grenoble. Le constat est simple : l’attraction commerciale de ces villes, la fréquentation de leurs grands équipements et les déplacements de leurs habitants dépassent largement les frontières des intercommunalités existantes.

Le projet suscite toutefois des réactions défavorables de la part de nombreux élus locaux, qui y voient une remise en cause des découpages institutionnels. La Chambre de commerce et d’industrie se montre, à l’inverse, favorable à cette conception élargie du territoire. Cette logique contribue notamment à la création, en 1974, de l’ADERLY, chargée de participer au développement et à l’internationalisation de Lyon.

Le schéma de l’OREAM permet la planification de plusieurs grands équipements et infrastructures, mais son modèle apparaît progressivement dépassé. Il reste néanmoins essentiel dans l’histoire de la métropole lyonnaise : il formalise l’idée d’un territoire métropolitain dont les dynamiques ne peuvent être comprises à la seule échelle de l’agglomération.

En 1978, l’État adopte pour Lyon un premier schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme, le SDAU. Celui-ci doit organiser le développement urbain à un niveau intercommunal, réglementer la croissance urbaine, planifier les grands équipements et définir la destination générale des sols.

La décentralisation de 1983 modifie ensuite profondément le partage des compétences. L’urbanisme, notamment à travers les plans d’occupation des sols, relève davantage de la communauté urbaine. Celle-ci publie en 1988 le rapport stratégique « Lyon 2010 », puis adopte en 1992 une nouvelle version du schéma directeur de l’agglomération lyonnaise.

Pour accompagner cette évolution, le Syndicat d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise, le SEPAL, est créé en 1985 à l’initiative de la communauté urbaine. Sa mission est alors de travailler à l’élaboration du schéma directeur. Après une période de mise en sommeil, il est refondé en 2002 pour préparer sa révision.

La loi SRU du 13 décembre 2000 introduit une nouvelle génération d’outils de planification. Les anciens schémas directeurs sont remplacés par les schémas de cohérence territoriale, ou SCOT, tandis que les plans locaux d’urbanisme, les PLU, deviennent les principaux documents de planification à l’échelle communale ou intercommunale.

Le SCOT ne cherche plus seulement à localiser précisément les zones à préserver ou à développer. Il fixe une stratégie globale d’aménagement visant notamment à limiter la consommation d’espace et à rechercher un équilibre entre développement urbain, activités économiques et préservation des espaces naturels et agricoles.

Les outils d’une coopération élargie

La création du SCOT ne règle cependant pas la question des frontières territoriales. Le bassin de vie lyonnais déborde largement le périmètre de l’agglomération. L’aire urbaine, définie notamment à partir des déplacements domicile-travail, traduit cette réalité quotidienne : les territoires voisins sont interdépendants, même lorsqu’ils relèvent d’institutions différentes.

Cette situation peut générer des difficultés. Certaines zones situées en dehors du Grand Lyon dépendent fortement de l’économie lyonnaise sans disposer d’une représentation équivalente dans les instances qui prennent les décisions. Les différences de réglementation en matière d’urbanisme peuvent également provoquer une concurrence entre territoires voisins, notamment lorsqu’elles influencent l’implantation des activités économiques.

Pour répondre à ces limites, dix SCOT voisins se regroupent autour du SCOT de l’agglomération lyonnaise. Créé en 2003, l’Inter-SCOT de l’aire métropolitaine lyonnaise vise à coordonner les documents de planification des territoires qui entretiennent de fortes interdépendances. Il doit favoriser la mutualisation des études et l’élaboration d’une stratégie de développement cohérente à l’échelle métropolitaine.

Sa mission initiale consiste à organiser la concertation entre ces collectivités, mais aussi à élaborer des stratégies et à initier des projets à l’échelle métropolitaine. Là encore, la démarche rencontre des résistances. Lyon craint de perdre une partie de sa capacité de décision, tandis que certaines communes redoutent une forme d’annexion par la ville-centre. Cette méfiance à l’égard du « Grand Lyon » constitue longtemps un frein à l’intégration métropolitaine.

La Charte de la Région urbaine de Lyon paraît en 1994, mais elle reste largement inappliquée faute d’une mobilisation suffisante des acteurs institutionnels. L’association réoriente ensuite progressivement ses activités vers des questions plus opérationnelles : logistique, transports, culture, patrimoine et tourisme.

Elle élargit parallèlement son territoire à de nouveaux partenaires, parmi lesquels Saint-Étienne Métropole, le Nord-Isère, le Pays viennois, Villefranche-sur-Saône, Roanne et Bourg-en-Bresse. Ses travaux portent notamment sur les déplacements, le développement durable, la logistique et l’information des voyageurs.

Cette évolution montre que la coopération métropolitaine ne repose pas nécessairement sur la création d'une institution unique. Elle peut également s’appuyer sur des réseaux, des partenariats et des documents communs destinés à rapprocher les politiques publiques.

Le rôle de l’État et l’émergence d’une métropole

À cette organisation locale s’ajoute l’intervention de l’État. Les directives territoriales d’aménagement, instituées par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995, doivent permettre à l’État d’exprimer ses grandes priorités sur des territoires considérés comme stratégiques.

Dans l’aire métropolitaine lyonnaise, les orientations étudiées à partir de 1998 portent notamment sur le positionnement international de la métropole, le développement équilibré du territoire, la cohésion sociale, la protection contre les risques naturels et technologiques ainsi que la fluidité des échanges et l’organisation globale des transports.

Ces directives constituent un cadre de référence pour les documents locaux d’urbanisme et les plans de déplacements. Elles illustrent une autre caractéristique de la gouvernance métropolitaine : plusieurs niveaux de décision interviennent simultanément, chacun avec ses propres compétences et son propre périmètre.

L’enjeu dépasse donc progressivement la seule organisation administrative du Grand Lyon. Les territoires concernés par les politiques urbaines, économiques et de transport sont plus vastes que son périmètre institutionnel. L’urbanisme lui-même doit désormais être pensé à une échelle dépassant les frontières de la communauté urbaine.

Dans cette perspective, l’intégration de Givors et Grigny en 2007 prend une dimension particulière. Elle n’est pas uniquement un rapprochement administratif ou une opération destinée à améliorer les transports et les services publics. Elle constitue aussi une nouvelle étape dans la recherche d’une cohérence territoriale plus large.

Le territoire métropolitain qui se dessine dépasse en effet largement le Grand Lyon. Il englobe les deux grandes agglomérations de Lyon et Saint-Étienne, mais également le Nord-Isère, Vienne, Villefranche-sur-Saône, Ambérieu et la Plaine de l’Ain.

Cette évolution repose sur une réalité concrète : les habitants, les entreprises et les équipements fonctionnent à une échelle qui ignore largement les limites administratives. Les déplacements quotidiens, les échanges économiques, les réseaux de transport et la complémentarité des ressources relient des territoires parfois placés sous des autorités différentes.

L’histoire de l’intégration de Givors et Grigny illustre ainsi une transformation plus profonde de la gouvernance locale. Depuis la création de la communauté urbaine en 1966 jusqu’aux démarches de coopération métropolitaine des années 2000, les acteurs publics cherchent progressivement à adapter leurs outils à un territoire vécu devenu plus vaste que les communes et les intercommunalités.

L’entrée de Givors et Grigny dans le Grand Lyon apparaît alors comme une étape symbolique autant que pratique. Elle rapproche le périmètre institutionnel de la réalité du bassin de vie et ouvre la voie à une réflexion plus large sur la métropole lyonnaise. L’objectif n’est pas nécessairement de faire disparaître les identités communales, mais de construire des formes de coopération capables de prendre en compte les interdépendances qui structurent désormais le territoire.

Pour aller plus loin :

Publié initialement en 2014 par PYL. Mis à jour en septembre 2026 par Isabelle Pivat-Caron.